优秀论文——新时代劳动争议（用工纠纷）专业性调解的基层实践与展望
新时代劳动争议（用工纠纷）专业性调解的基层实践与展望
内容摘要：中国历经三十余年改革开放和二十年市场经济的转轨变型，到目前是否已经形成了能够接受“替代性纠纷解决机制ADR”的市民社会为中心的社会结构，有劳动争议（用工纠纷）调解需求的市民社会究竟涵盖哪些具像化的人群与组织，是本文进行相关研究的基础。据此，本文主要剖析劳动争议领域调解制度的基层实践模式，并结合新就业形态从业者权益保障的时代需要，对各类基于互联网平台产生的用工纠纷化解提出行之有效的解决方案。
关键词：劳动争议、用工纠纷、人民调解、专业性调解
一、问题的提出
长期以来，诉讼程序以其强制性、终局性和权威性位于整个纠纷解决机制的核心。然而，十几年以来，以仲裁（民商事）、调解为主要形态的各种非诉纠纷解决机制（又称“替代性纠纷解决机制ADR”）正因其灵活、高效的特点快速兴起为一种时代潮流，成为民事诉讼制度并行发展的社会机制；仲裁员、调解员队伍的职业化、专业化建设亦不断得到认同和深化，成为各地法治政府建设的重要内容。
从社会学角度看，任何一种社会制度都发源、进化并繁荣于它所在的这个社会。典型的西方纠纷解决体系的主要组成部分无论是诉讼、仲裁或调解，都根植于权利意识被唤醒的市民社会[1]。中国历经三十余年改革开放和二十年市场经济的转轨变型，到目前是否已经形成了市民社会为中心的社会结构，有劳动争议（用工纠纷）调解需求的市民社会究竟涵盖哪些具体化的人群与组织，是本文进行相关研究的基础。据此，本文主要剖析劳动争议领域调解制度的基层实践模式，并结合新就业形态从业者权益保障的时代需要，对各类基于互联网平台产生的用工纠纷化解提出行之有效的解决方案。
二、劳动争议调解的基层实践模式
近年来，在国家治理体系和治理能力现代化建设背景下，强化基层治理、鼓励和促进基层自治已经成为一种趋势。2015年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，对基层多元化纠纷解决机制的构建提出了要求。所谓多元化矛盾解决机制是指在一个区域内，不同的纠纷矛盾的解决方式按照其特点相互协作、相辅相成，形成的一种相互协同的、可以使社区主体不同需求（作者注：本文意指基层特定人群和组织之间纠纷化解需求）得到满足的一种动态体系[2]。劳资矛盾正是这种根源于基层，存在于用人单位与劳动者之间纠纷类型；妥善化解劳资矛盾因其敏感性、涉稳性，是各级政府尤为关注的社会治理领域；强化劳资矛盾预防化解的基层属地责任，必须依托具体的工作机制来实现。这种工作机制在基层的实践模式，各地经验做法不尽相同。
(一)人民调解与劳动争议调解的联系与区别
从政治角度看，由人民调解为主体构建的社会主义“大调解”体系可以涵盖所有的劳动争议专业性调解工作。从立法角度看，劳动争议专业性调解在《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》设置了专章，人民调解则适用《中华人民共和国人民调解法》；折射到现实，劳动争议调解与人民调解是两套独立运行的工作系统，分别接受人力资源和社会保障行政部门、司法行政部门的业务指导。2021年2月26日，上海市人民代表大会通过了地方立法《上海市促进多元化解矛盾纠纷条例》。该条例试图对人民调解与各类行业性、专业性调解的关系进行梳理和定位。其第13条规定：本市着力构建以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。大调解工作由司法行政部门负责牵头推进，各相关部门和组织、个人共同参与。基本引用《中华人民共和国调解仲裁法》条文的第29条规定：发生劳动争议，当事人可以向下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。工会参加企业的劳动争议调解工作。可见，一方面，该条例确立的“大调解”牵头职能部门是司法行政部门；另一方面，该条例从尊重社会实践出发，以罗列形式尽可能丰富“大调解”外延。劳动争议调解因长期以来以人力资源和社会保障部门主管为主在条例中得到专门条款的体现，这是符合上海本地法治实践的。
（二）基层实践模式
全国范围内劳动争议调解组织全面建设与大发展是从2017年初开启的。其中，最为重要的背景文件之一是《人力资源社会保障部、中央综治办、最高人民法院、司法部、财政部、中华全国总工会、中华全国工商业联合会、中国企业联合会/中国企业家协会八部门《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的意见》[人社部发〔2017〕26号]。这份文件是相关职能部门对2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》的贯彻落实。文件的指导思想：贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”工作方针，不断提高调解仲裁规范化、标准化、专业化、信息化水平，推动健全中国特色劳动人事争议处理制度，完善劳动人事争议多元处理机制。从全国范围看，各地区结合本地实际情况，因地制宜开展劳动争议调处工作，但各自的基层实践模式还是各有特色和差异。
一类是依托社会矛盾纠纷调处化解中心建设实现劳动争议的一站式化解。比较典型的做法是浙江省安吉县打造的社会矛盾纠纷调处化解中心（以下简称“矛调中心”）。该中心由县政法委牵头，由公、检、法、司以及人社劳动争议仲裁和劳动保障监察等多部门联合入驻，成为接待信访、化解矛盾的一站式受理中心。“矛调中心”设有1个导引区、6个功能区、10个开放式接访窗口、多个功能室。人民群众到“矛调中心”，能“最多跑一地”，因为“矛调中心”吸收交调、医调、婚调、劳调等一大批专业性调解组织入驻。作为“枫桥经验”发源地，浙江坚持传承“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，源头化解矛盾。像安吉这样的县级矛调中心，至去年底已在浙江实现全覆盖。
一类是人力资源和社会保障部门牵头与司法行政部门、总工会构建劳动争议联合调解体系实现多元化参与。比较典型的做法是上海市闵行区推进的区、街镇两级劳动争议联合调解中心建设。区人社局联合区总工会、区司法局等6家单位联合下发《闵行区关于加强劳动争议联合调解工作的实施方案》，为联合调解机制推行提供了制度保障。区层面，由区人社局、司法局、总工会等部门委派调解人员共同组建区级联合调解中心。街镇层面，参照区联合调解模式，组建街镇联合调解中心，设在各街镇社区事务受理服务中心内。同时，明确了联合调解规范化建设标准及联合调解补贴规范。闵行模式的特点是作为劳动争议调处主管部门的人力资源和社会保障部门得以充分发挥对劳动争议调处工作的专业性指导，畅通调裁衔接，联动司法、工会充分发挥法律援助机制作用，加大对弱势群体的权益维护。
值得一提的是，上海各区劳动争议调解工作大发展得益于市人力资源和社会保障局转发《人力资源和社会保障部关于开展乡镇（街道）劳动争议调解综合示范工作的通知》，向人社部推荐3家示范创建街镇（闵行区梅陇镇、浦东新区张江镇、宝山区杨行镇），以点带面形成示范效应，要求各区夯实基层对劳资矛盾的属地化解责任，探索基层劳动争议调解工作规律，强化工作基础、创新工作模式、完善工作机制、提升调解工作质量与公信力。
三、劳动争议调解的法治文化
法治文化是政治文明的有机组成部分。公正与和谐是法治文化中两个辩证要素：社会公正是法治的终极价值追求，也是和谐社会的伦理基石。公正和谐这对矛盾，相互推动人类文明向前进步。当前，建设社会主义法治国家就是要促进维稳思维向法治思维转变，运用法治思维和法治方式构建社会主义和谐社会。
（一）传统“和为贵”文化与调解制度
中国传统儒家文化的长期滋养让“和为贵”思想成为渗透在“乡土中国”的文化基因。从《尚书》、《周礼》到《说文解字》，“和谐”两字都是指音乐的合拍与禾苗的成长，后人引申为各种事物相互支持、相互促进和有条不紊、井然有序的发展。中国传统文化善于从矛盾对立的事物中发现有利于解决矛盾、消除分歧的积极因素，强调把“和为贵”、“求同存异”作为处理矛盾或冲突的最佳途径和最高法则。我国的调解制度渊源于中华民族传统文化。早在在3000多年前的西周官府中，就设有“调人”、“胥吏”的官职，专司调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序的工作。到2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。县以下的乡、亭、里设有夫，承担“职听讼”和“收赋税”两项职责，“职听讼”即调解民间纠纷。明代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规范。《大明律》专门有关于“凡民间应有词讼，许耆老、里长准受于本亭剖理”的规定。根据《大明律》的规定，明朝在乡一级专门设置了调解民间纠纷的处所“申明亭”，由耆老、里长主持调解并形成制度。中华民国县下设区、乡、镇。到了民国时期，民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡、镇设立调解委员会，其成员需由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。现代人民调解制度起源于中国土地革命时期的红色政权，在共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。新中国成立后，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，得到了党和政府的关怀与支持。
（二）调解法治文化的内涵界定
党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，推动社会主义法治国家治理体系现代化，尤其要以法治思维和法治方法解决现实问题。调解法治文化的概念正是在此背景下被关注和重视的。
我们倡导的调解法治文化应当是公正和谐：公正居先，和谐相伴。公正在前意味着情理法三者之中，法律应当放在第一位。调解工作提倡“退一步开阔天空”，并非是没有原则和底线的“退让”，而是通过说“法”，让“情”“理”贯穿其中，促使双方当事人达成一致，从而实现调解工作“定分止争”的社会功能。和谐相伴意味着调解是一门讲情理法的艺术，不追求和谐只强调公正，调解工作也失去存在的价值。在法律设定的框架下的和谐，需要说服双方当事人区分利弊、沟通感情、阐明道理，避免进入繁复的仲裁诉讼程序，极大降低争议解决成本。
政府职能部门在推动劳动争议基层属地化解的过程中，发现以往的调解工作过多“和稀泥”，调解者仅扮演“和事佬”角色对于劳动关系的处理却会出现“失灵”或“失控”的状态。这是因为劳动关系领域的矛盾纠纷基本类型可以划分为权利性争议和利益性争议。两者的差别是劳动者在权利性争议中主张的诉求可以寻找到对应的法律规范调整，用人单位负有法律上的义务，比如，主张超时加班工资差额；而利益性争议则多为高于法定标准的利益主张，用人单位并不负有法律上的义务，比如，每年当地最低工资标准的时候，劳动者采取集体行动要求用人单位按相应比例涨工资。处理两类不同的争议类型，调解者开展调解工作的指导思想显得非常重要。基层调解工作倡导“公正居先，和谐相伴”的调解法治文化，恰好给出了原则性的指引：坚守劳动法律法规政策底线，对于超出底线的利益性诉求，不能仅以“和谐”为由一味妥协退让；积极推动劳动关系双方集体协商，通过法治方法促进矛盾纠纷的妥善化解。实践经验证明，政府在推进基层调解组织建设同时，重视发展调解法治文化，劳动争议调处的工作易出成效，地区劳动关系相对和谐稳定。
三、劳动争议社会化调解的探索与实践
2017年初开启的劳动争议调解组织全面建设和大发展促进了劳动争议调解组织的实体化、规范化建设，劳资矛盾预防调处的触角延伸到了乡镇街道层面，劳动争议产生源头则散落在园区、楼宇、商圈用人单位。社会治理角度而言，之前调解工作的开展可以满足劳动争议就近便民调解的需要，如何进一步将散落在社会各个角落的用人单位纳入劳资矛盾预防调处的体系是下阶段劳动争议调解工作可以探索研究的方向。
（一）社会化调解的定义
社会化调解不同于社会化参与，社会化参与通过政府购买专业法律服务的模式即可以实现。但是，社会化调解从组织构架到调解人员已经完全脱离政府职能部门的组织体系，是更加纯粹的社会化参与方式。社会化调解是政府职能部门主导建设的多层级调解组织之外，存在于园区、楼宇、商圈、行业协会的，完全依靠社会资金和社会力量建设的调解工作模式。
（二）社会化调解的社会治理价值
探索在各街镇村、园区、商务楼宇延伸调解组织触角，将争议调处职能进一步下沉到所属村、园区、商务楼宇、行业组织，促进争议属地化解。政府职能部门扶持培育各类社会化调解组织，为园区、楼宇、商圈、行业调解组织提供劳动关系业务支持，增强社会化调解组织的公信力，进一步下沉工作触角，目的是将劳资矛盾预防调处的关口进一步前移，真正实现劳动争议在企业内部的源头预防与源头治理。
（三）推进社会化调解的提出与难点
党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对加快转变政府职能转变作出重要部署，为全面加强政府建设、完善国家行政体系指明了方向、提供了行动指南，要求简政放权、放管结合、优化服务改革作为推动政府职能转变的“牛鼻子”。以往“大政府、小社会”的社会治理模式需要转变成“小政府、大社会”。
在此背景下，部分地区已经开始了劳动争议社会化调解的尝试，比如，上海市闵行区从2019年开始对辖区内街镇上报的园区、楼宇、商圈调解组织开展了第一批社会化调解组织认证工作，目的是在街镇以下的各类市场主体载体中进一步延伸劳资矛盾预防调处的触角。这些载体主要以园区、楼宇、商圈的形式出现，还有一些脱离了地理位置的属性以行业的形式出现。通过认证的方式，让部分条件成熟、有客观需求的园区、楼宇、商圈、行业自发性的组建社会化调解组织，委派社会化调解员（兼职）参加调解员资格培训，紧密对接街镇层面的联合调解中心开展调解工作，从而达到劳资矛盾基层化解的目标。但在实践过程中，社会化调解的推进确实存在难点问题：
一是社会化调解组织的目标定位不准确。成立社会化调解组织是为了更好地解决劳动争议，但未必就代表这样的调解组织就一定能真正达到这样的目的，未必能被相关的企业所接受和理解。深入园区、楼宇、商圈的“劳动争议调解室”并未明确其真正目的，仅仅是为了建立而建立，这是目标定位的不准确。如果目前仅仅将社会化调解组织定位为街镇联调中心调解功能的延伸，势必会动摇其本身存在的独立价值。
二是市场主体对推进社会化调解组织建设的认可度不高。在创造一个新机制时，需要弄清楚所有的利益相关者，不应当限于争议当事人，应当还包括受争议处理机制建立、运行及处理结果直接或间接影响的其他人。机制的功能故障通常是由于没有充分考虑和承认主要利益相关者群体的利益而导致的。实践中，国有企业和集体企业园区（村、楼宇）由于其本身性质，配合度比较高，推行起来比较容易。但民营企业园区，有的是出于成本考虑，不愿意配合建立专门的调解组织，例如浦江智谷；有的则是已经自发建立起一套比较完善的调解机制，从而不需要政府的介入。
三是社会化调解员从业资质、投入精力不足。社会化调解机制中的其他人员（包括机构内部和外部的人员）是否有充足的技巧，接受充分的训练和监督？一个机制，只有当它受到充分支持时，才能完成它的目标。但目前，各个街镇（工业区）所面临的一大重要问题就在于调解员的数量严重不足，具备相应资质以及工作能力的人员更是少之又少。因此，社会化调解力量的充实与培养依然任重道远。
四、新就业形态纠纷调处模式的展望
如果说社会化调解是劳动争议调解网络的物理延伸，那么新就业形态纠纷调处则丰富了因为用工行为产生争议纠纷的内涵：基于完全符合建立劳动关系的争议调处称之为劳动争议调解，依法需要适用劳动争议调解仲裁的程序；基于不完全符合建立劳动关系的争议调处称之为新就业形态纠纷调解，但究其属性目前只能归入民事雇佣、劳务的争议类型，该调解协议效力的确认、调解不成起诉至人民法院流程以及相关法律援助机制。
（一）探索的客观必要性
2021年7月16日人社部等八部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）发布。8月18日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍维护新就业形态劳动者劳动保障权益指导意见有关情况。
《意见》的总体考虑是，坚持发展和规范并重，统筹促进平台经济发展与维护新就业形态劳动者权益，适应平台用工形式和新就业形态劳动者就业方式，健全权益保障制度机制，明确平台企业责任，优化权益保障服务，切实维护劳动者劳动保障权益。
其中，对于劳动者权益保障工作机制，《意见》要求各地区各有关部门协同推进新就业形态劳动者权益保障工作，出台具体实施办法，做好政策宣传，拓宽工会维权和服务范围，加强矛盾纠纷调处，加大监管力度，努力营造良好环境，切实维护新就业形态劳动者权益。
（二）调处模式的展望
对新就业形态纠纷调处，初步设想的要点如下：
一是由人社部门或者司法行政部门牵头，建立平台用工纠纷的调处工作机制和运行模式。对于符合建立劳动关系情形的争议适用劳动争议调解仲裁程序；对于不完全符合建立劳动关系情形的争议适用人民调解和司法确认程序。
二是基于实名认证、电子签署、区块链技术的日益成熟，运用更新迭代的数字化调解系统进行实时流畅的在线用工纠纷调解。
三是在各大互联网平台中推进平台从业人员加入工会组织，运用数字化集体协商平台开展在线集体协商，促进集体诉求表达和纠纷化解。
[1] 《美国法律文库》之《纠纷解决—谈判、调解和其他机制》，第4页，作者：斯蒂芬.B.戈尔德堡 弗兰克.E.A.桑德 南茜.H.罗杰斯 塞拉.伦道夫.科尔，翻译：蔡彦敏、曾宇、刘晶晶，中国政法大学出版社，2004年12月第1次出版。
[2] 《上海市街镇一站式矛盾处理中心建设理论和实践》，作者：何友胜，上海劲力律师事务所主任律师
